چالش های توسعه و سیاست گذاری اجتماعی در ایران

چالش های توسعه و سیاست گذاری اجتماعی در ایران

پویا علاءالدینی

دانشکده علوم اجتماعی، دانشگاه تهران

چکیده

کتاب "سیاست گذاری اجتماعی در ایران"، نوشته پویا علاءالدینی و همکاران ایشان در دانشگاه تهران تحلیل های عمیقی در زمینه ی عوامل و نهادهای اصلی سیاست گذاری اجتماعی در ایران ارائه می کند. هرچند تمرکز اصلی آن بر دوره ی بعد از انقلاب است، بسیاری از تغییرات بطور اجتناب ناپذیری تا سرچشمه های پیش از انقلاب نیز دنبال شده است. بخش اولیه ی کتاب روندهای اقتصادی-اجتماعی و پیشرفت های سازمانی را بررسی می کند، که شامل بر نقش مهم سازمان های فرادولتی بعد از انقلاب در تهیه و تحویل برنامه های اجتماعی می باشد. بخش های بعدی کتاب به تحلیل دستاوردهای و چالش های سیاست گذاری در زمینه های سلامت، آموزش، بیمه اجتماعی، مسکن و کار، علاوه بر اقتصاد کلان فقر، می پردازند.

ویدیو

گزارش

فصول گوناگون کتاب "سیاست گذاری اجتماعی در ایران" مباحث متنوعی در این زمینه از جمله مقدمه ای مفصل، توسعه نهادهای خدمات رفاهی، سیستم بهداشت و سلامت، سیستم آموزشی، بازنشستگی، مسکن، بیکاری و فقر را پوشش می دهند، که در اینجا پویا علاءالدینی پس از ارائه مقدمات بر مباحث آموزش و مسکن تمرکز می کند. بطور کلی این کتاب جزئیات و تحلیل های عمیقی در باب بخش ها و نهادهای اصلی سیاست گذاری اجتماعی در ایران بدست می دهد و تلویحاً دیدگاه هایی را راستی آزمایی می کند که مثلاً تنها بر دستاوردها تاکید کرده، یا همه تمهیدات بخش عمومی در ایران را نولیبرال می خوانند، و یا ادعا می کنند که قبلاً وضع درست بوده و تنها طی دوره اخیر به انحراف نولیبرالیسم رفته است.

بطور سنتی بحث "توسعه" معمولاً در رابطه با کشورهای در حال توسعه، اما بحث "سیاست گذاری اجتماعی" در کشورهای توسعه یافته مطرح بوده و دیرتر در کشورهای در حال توسعه نیز این گفتمان ایجاد شده است. بنابراین این دو موضوع مقداری از هم فاصله گرفته اند، هرچند در عمل اینطور نیست. بعنوان مثال، توسعه رابطه مستقیمی با رشد اقتصادی دارد و کاهش نرخ فقر در جامعه بدون رشد اقتصادی و توزیع مناسب ثروت امکان پذیر نیست، که این نشان می دهد توسعه بدون در نظر گرفتن رشد و توزیع که از مباحث مهم سیاست گذاری اجتماعی هستند ممکن نیست. علاوه بر این می توان به مباحث مهم دیگری در سیاست گذاری اجتماعی اشاره کرد از جمله آموزش، سلامت و بیمه که هر یک بر توانمندسازی مردم و کارآفرینان و در نتیجه بر بهبود عملکرد اقتصادی در سطح کلان تأثیرگذار هستند.

با نگاه به کشورهایی که در دهه های اخیر در حال توسعه بوده اند و اکنون صنعتی شده و توسعه یافته محسوب می شوند، از جمله کشورهای آسیای شرقی مثل کره جنوبی، تایوان، سنگاپور و تاحدی چین، می توان مشاهده کرد که در طی دهه های اخیر سیاست گذاری اجتماعی به معنی مخارج دولت و عرضه خدمات اجتماعی در این کشورها عموماً در خدمت برنامه ها و فرآیندهای توسعه بوده است. البته باید توجه داشت که اساساً نفس اهداف سیاست گذاری اجتماعی که شامل بر فقرزدایی، کاهش نابرابری و عرضه خدمات اجتماعی بطور مساوی برای همه است به خودی خود ارزشمند هستند. با این حال، در این کتاب، پویا علاءالدینی و همکارانش نشان می دهند که در ایران متأسفانه سیاست گذاری اجتماعی و توسعه دست در دست هم حرکت نکرده اند. از این رو می توان گفت که علیرغم برخی از دستاوردها در دهه های اخیر، بطور کلی ناکامی فرآیندهای توسعه ناشی از این مشکل بوده است.

وضعیت شاخص های اقتصادی در دهه های اخیر

برای شروع می توان به چند شاخص توسعه که رابطه ای تنگاتنگ با سیاست گذاری اجتماعی دارند نگاه کرد. در نمودار زیر تغییرات نرخ تورم، بیکاری و سرانه تولید ناخالص داخلی ایران در 50 سال گذشته نشان داده شده است. همانطور که می بینیم، در این 5 دهه نرخ تورم بطور پیوسته در حال تغییرات شدید بوده است، که این مسئله موجب افزایش تدریجی شکاف طبقاتی نیز می شود، چرا که قشر کم درآمد توان مالی زیادی نداشته و به راحتی دارایی خود را از دست می دهند، در حالی که اقشار مرفه با توجه به توان مالی بالا خود را در برابر تورم و از دست رفتن دارایی ها در طولانی مدت حفظ می کنند. بعلاوه می بینیم که نرخ بیکاری در طی سه دهه گذشته کاهش قابل توجهی نداشته و از جهتی سرانه تولید ناخالص داخلی نه تنها رشدی نکرده بلکه کاهش چشمگیری (در حدود 25درصد) نسبت به سال 1355 داشته است. البته تولید ناخالص داخلی بطور سالیانه در طی 4 دهه اخیر افزایش داشته، اما افزایش زیادازحد جمعیت موجب شده که در نهایت سرانه تولید ناخالص داخلی کاهش بیابد.

در ادامه می توان به تغییر شاخص فقر در ایران در طی 35 سال گذشته (بر گرفته از آمار بانک جهانی) نگاه کرد که نشان می دهد نرخ فقر که در سال 1986 در حدود 46% بوده در سال 2009 به 15% و در سال 2013 با اجرای برنامه یارانه های نقدی در دوره ریاست جمهوری احمدی نژاد برای یک سال به حدود 10% رسیده، به سرعت در اثر اجرای نامناسب این برنامه و سیاست گذاری اشتباه به تورم دامن زده و درصد فقر دوباره بالا رفته و در سال های بعد به حدود 13% رسیده است. افزایش تورم توان خانوارها برای خرید را کاهش داده و در نتیجه ارزش یارانه های نقدی را نیز کم می کند، که همین مسئله موجب افزایش نرخ فقر می شود. این در حالی ست که یک سیاست گذاری مناسب می توانست از این منابع مالی موجود، با در نظر گرفتن امکان ایجاد تورم، در جهت فقرزدایی بلندمدت استفاده کند.

همچنین، می توان به شاخص نابرابری "جینی" برای مناطق شهری، روستایی و همچنین در سطح ملی، برگرفته از بانک مرکزی و مرکز آمار ایران نگاه کرد. نمودار زیر نشان می دهد که در طی 4 دهه گذشته شاخص نابرابری یا شکاف طبقاتی همیشه در حدود 0.4 بوده و کاهش زیادی نداشته است، مگر در طی ده سال اخیر که مقداری کاهش و سپس دوباره افزایش داشته است. یعنی علیرغم اینکه فقر تا حد زیادی کنترل شده، نابرابری کنترل نشده است.

شاخص نابرابری بر اساس میزان ثروت

علاوه بر آمار فوق که در آن شاخص نابرابری بر اساس آمار هزینه/درآمد خانوارها محاسبه شده است، مطالعات دیگری انجام شده اند که شاید بطور دقیق تری نابرابری را نشان بدهند چرا که با استفاده از میزان ثروت خانوارها این شاخص را محاسبه کرده اند. میزان ثروت، با توجه به اینکه بعضی خانوارهای مرفه عملاً کار مفید نمی کنند، می تواند محاسبه دقیق تری از شاخص نابرابری ارائه کند. همانطور که در جدول زیر برای ایران نیز می بینیم که در سال های 2010 و 2013 نرخ نابرابری بسیار بالا در حدود 55 و 59% داشته ایم، بطور کلی این مطالعه نشان می دهد که خاورمیانه نرخ نابرابری و شکاف طبقاتی بسیار بالایی داشته و از این بابت در جهان اول است. ظاهراً این موضوع بطور تاریخی نیز همیشه وجود داشته و نسبت مستقیمی با تاریخ اقتصادهای نفت-محور و درصد بیسوادی بسیار بالا (حتی بالاتر از آمریکای لاتین در دوره قبل از دوره مدرن) در کشورهای خاورمیانه داشته است. برای روشن تر شدن موضوع می توان به این مثال اشاره کرد که انقلاب مِیجی در ژاپن و آغاز صنعتی شدن این کشور زمانی (سال 1868 میلادی) اتفاق می افتد که روستاهای ایران در دوره قاجار در فقر و بیسوادی کامل به سر می بردند و طبقه متوسط شهرنشین بسیار کوچک بود. بنابراین، تاریخ خاورمیانه و تأثیر نفت در تشدید نابرابری در این منطقه قابل مقایسه با تاریخ کشورهایی مثل ژاپن نیست.

علاوه بر این، نرخ بیکاری و مشارکت در بازار کار در ایران در سال 2019 نشاندهنده آمار بسیار بدی بخصوص در مورد زنان و جوانان (15 - 24 سال) می باشد. این آمار نشان می دهد که نرخ بیکاری برای مردان بالای 25 سال حدود 8%، برای مردان بین 15-24 سال در حدود 22%، برای زنان بالای 25 سال در حدود 15% و برای زنان بین 15-24 سال در حدود 38% بوده است. این نشان می دهد که نرخ بیکاری زنان در ایران حتی از کشوری مثل عربستان هم بیشتر است.

سیاست گذاری آموزش

همانطور که پیش از این بطور گذرا اشاره شد، سیستم آموزشی نیز در ایران همواره با موانع و مشکلات مختلفی همراه بوده است. همانطور که می دانیم اولین موسسه آموزشی در ایران دارالفنون بوده که یک موسسه آموزش عالی بوده و پس از آن چند دهه طول می کشد تا مدارس ابتدایی و متوسطه در ایران تأسیس شوند، که این مسئله نیز همواره، بخصوص در مورد مدارس دخترانه، از طرف اقشار سنتی جامعه مورد سرکوب قرار می گرفته است. هرچند نهایتاً در دوره پهلوی تأسیس مدارس گسترش چشمگیری می یابد، اما همچنان در زمان انقلاب آمار بیسوادی در ایران بسیار بالا بوده است.

به هر حال، نگاهی به روندها در دوران پس از انقلاب نشاندهنده چند روند مشخص است. اولین روند "رویکرد ایدئولوژیک" به آموزش و اسلامی شدن بخش قابل توجهی از درس ها بوده است. روند دیگر "فقدان رابطه با اهداف توسعه" ناشی از گسترش زیاد از حد آموزش عالی و کم توجهی به آموزش پیش دبستانی، ابتدایی و متوسطه بوده است که برای رشد اقتصادی یک کشور در حال توسعه بسیار زیانبار است.* "ناکارآمدی جنبش سوادآموزی" یکی دیگر از روندهای پس از انقلاب بوده است. جنبش سوادآموزی که در ادامه فعالیت هایی مثل سپاه دانش در قبل از انقلاب ایجاد شد همواره وعده ریشه کن کردن سریع بیسوادی را داده است، اما هیچ وقت این اتفاق بطور کامل نیفتاده است.

علاوه بر این، "نابرابری" در آموزش روند دیگری بوده که در 4 دهه اخیر مشاهده شده است. هرچند نابرابری بین زن و مرد کاهش یافته، از جهات دیگری بخصوص در سال های اخیر نابرابری افزایش یافته که شاید بتوان آن را از جهتی به "ناکافی بودن امکانات" برای رشد شدید جمعیت در دهه 60 و 70 شمسی و ازدیاد مدارس دولتی بی کیفیت و از جهت دیگر به "خصوصی سازی" نامناسب و تجاری شدن مدارس غیردولتی نسبت داد. این رشد جمعیت شدید در ایران موجب ایجاد مدارس غیرانتفاعی یا غیردولتی شد، که انتظار می رفت پس از گذشت این موج جمعیتی و عدم نیاز به آن ها به تدریج از بین بروند. هرچند، علیرغم انتظارها از جهتی مدارس دولتی بی کیفیت و از جهتی مدارس غیرانتفاعی همچنان پابرجا مانده اند، که این مسئله می تواند ناشی از به وجود آمدن تدریجی یک لابی قدرت برای حفظ این سیستم، به دلیل کمک مالی دولت به مدیران آموزش و پرورش برای تأسیس مدارس غیردولتی بوده باشد.

در اینجا باید در نظر داشت که در کشورهای توسعه یافته مثل کشورهای اسکاندیناوی هم خصوصی سازی مدارس دیده می شود، اما این کار با سیاست گذاری درست زمانی اتفاق افتاده که آموزش دولتی با یک کیفیت مناسب در سطح گسترده جامعه را به یک حداقل مناسب رسانده بود. پس از آن بوده است که خصوصی سازی به منظور ایجاد مشارکت والدین در امور آموزشی کودکان و نوجوانان و تنوع بخشی به سیستم آموزشی (اَشکالی از آموزش که با سیستم مرکزی متفاوت هستند) ایجاد شده است. این در حالیست که مدارس غیردولتی در ایران به لحاظ محتوای آموزشی تفاوت اساسی با مدارس دولتی ندارند. علاوه بر این ها، ما شاهد یک نابرابری منطقه ای شدید به لحاظ آموزشی در ایران هستیم، که موجب اختلاف بسیار زیادی در کیفیت آموزش بین شهر و روستا و بین مناطق مختلف کشور شده است.

نگاه به آمار نشان می دهد که نرخ باسوادی در ایرن در طی 60 سال گذشته بسیار بهبود یافته و در سال 2016 میلادی به حدود 88 درصد رسیده است (از 15 درصد در سال 1956)، هرچند این عدد همچنان نسبت به سایر کشورها بسیار پایین بوده و اصلاً قابل قبول نیست. بعلاوه، علیرغم اینکه آمار ترک تحصیل در دوره های ابتدایی و متوسطه در ایران بالاست، نرخ تحصیل در آموزش عالی نیز به طور غیرمنتظره ای بالاست، که همانطور که قبلاً اشاره شد این مسئله برای توسعه اقتصادی کشور زیانبار است، چرا که کیفیت پایین و طولانی شدن نالازم آموزش موجب افزایش بیکاری و عدم رشد کافی در سرانه تولید ناخالص داخلی می شود.

در رابطه با کیفیت پایین آموزش ابتدایی و متوسطه در سطح وسیع در ایران، آمارهای رسمی نشان دهنده رتبه پایین دانش آموزان ایرانی در کلاس های چهارم و هشتم در زمینه علوم و ریاضیات در مقایسه با دانش آموزان سایر کشورهای قابل مقایسه با ایران می باشد. این در حالیست که حضور تعدادی از دانش آموزان ایرانی در المپیادهای بین المللی این تصور را ایجاد می کند که کیفیت آموزش بالاست، در حالیکه این مسئله، با توجه به آمار بین المللی فوق، تنها نشاندهنده نابرابری در آموزش است که پیش از این به آن اشاره شد. علاوه بر این، با اینکه بودجه آموزش در ایران کم نیست، بخش قابل توجهی از آن صرف آموزش عالی می شود. همچنین، کوچک بودن مخارج دولت که تا حدی ناشی از عدم دریافت صحیح مالیات از مردم است باعث می شود که بطور کلی بودجه آموزشی چندان هم زیاد نبوده و نسبت به سایر کشورها به طرز قابل ملاحظه ای پایین تر باشد.

سیاست گذاری مسکن

علاوه بر آموزش، قانون اساسی ایران مسکن را نیز از جمله نیازهای اولیه ای برشمرده که می بایست توسط دولت برای مردم بطور عادلانه تأمین شود. این برنامه در سال های اول انقلاب بصورت رادیکال و بدون برنامه ای مشخص به این صورت دنبال شد که زمین هایی مصادره شدند و در اختیار برخی اشخاص قرار گرفتند و همین مسئله، از جهتی، موجب گسترش افقی زیاد از حد شهرها شد. البته این طرح مزایایی مثل خانه دار شدن بعضی افراد و پایین آمدن قیمت مستقلات نیز داشت، هرچند در نهایت با چالش های بزرگی مواجه بود. بنابراین، در برنامه های اول تا سوم توسعه تلاش شد که این چالش ها برطرف شوند، به این صورت که در اوایل دهه هفتاد تخصیص زمین محدود و تلاش شد که برنامه های "مسکن استیجاری" اجرا شوند. طرح های مسکن استیجاری در ایران معمولاً به مفهوم مسکن "اجاره به شرط تملیک" اجرا شده و به مفهوم "مسکن اجتماعی" که در کشورهای دیگر رایج بوده هیچ وقت اجرا نشده است.

غیر از تخصیص زمین و حمایت از تعاونی ها که اغلب وابسته به اشتغال بودند و در نتیجه مردم فقیر که مشاغل رسمی نداشتند عموماً از آن بهره مند نشدند، ما شاهد مداخلات دولت برای تحویل مسکن ملکی به مردم بوده ایم. علاوه بر این ها، در برنامه چهارم توسعه و سپس در دوران ریاست جمهوری خاتمی "طرح جامع مسکن" نیز اجرا شد، که در دوره روحانی نیز این طرح بازبینی شد. این طرح تلاش کرده است که چندگرایشی بوده و حوزه های مختلف تأمین مسکن را در بر بگیرد. اما هیچ یک از این موارد در ایران اجرا نشدند. بجای این ها، طرح های ساخت انبوه مسکن توسط دولت با عناوین "مسکن مهر" (در دوره احمدی نژاد)، "اقدام ملی مسکن" (در دوره روحانی) و "جهش مسکن" (در دوره رئیسی) اجرا شده است.

هرچند، نگاهی به آمار نشان می دهد که علیرغم اجرای طرح های فوق نرخ مالکیت مسکن بطور پیوسته کاهش یافته، سهم مسکن در هزینه خانوار افزایش یافته و فقر مسکن نیز افزایش یافته است. در نمودار زیر (خط سیاه رنگ) نشان داده شده است که قیمت زمین در طی 15 سال گذشته بطور نمایی افزایش یافته، که این نشان می دهد که افزایش قیمت مسکن و اجاره نیز ناشی از همین افزایش قیمت زمین بوده است. این افزایش شدید در قیمت زمین به این دلیل بوده است که دولت در ایران هیچ وقت تلاش نکرده است که قیمت زمین را کنترل کند و بطور جدی مالیات بر مستقلات ببندد. همچنین همانطور که قبلاً اشاره شد هیچ گاه طرح مسکن اجتماعی خوبی نیز اجرا نشده است. همچنین برنامه های اجتماعی که توسط سازمان بهزیستی و بنیاد مستضعفان اجرا شده اند هم عموماً بسیار کوچک بوده اند و طرح های بنیاد مسکن هم بیشتر فقط در روستاها اجرا شده اند و در مسکن شهری نقش قابل توجهی نداشته است.

با توجه به مسائل مطرح شده در زمینه سیاست گذاری مسکن در دهه های اخیر در ایران، می توان بطور کلی نتیجه گرفت که دلایل عدم موفقیت طرح ها عبارتند از فقدان ارتباط بخش اجتماعی با اهداف توسعه، نبود استراتژی در سیاست گذاری های اجتماعی و پراکندگی طرح ها. بر این اساس، علیرغم برخی موفقیت های کوچک و موضعی، دولت های مختلف در ایران متأسفانه در تحقق اصل تأمین مسکن برای همه مردم بطور مساوی و عادلانه که در قانون اساسی مطرح شده است ناموفق بوده اند.

معرفی:

پویا علاءالدینی دانشیار گروه توسعه و سیاست گذاری اجتماعی در دانشکده ی علوم اجتماعی دانشگاه تهران است. زمینه های پژوهشی وی شامل مطالعات شهری و منطقه ای، سیاست گذاری اجتماعی، و صنعت گستری و اشتعال می شود. تاکنون چند عنوان کتاب در باب موضوعات یادشده از دکتر علاءالدینی (با همکاری دیگر محققان) به انگلیسی یا فارسی انتشار یافته است، از جمله: سیاست گذاری اجتماعی در ایران؛ سیاست های صنعتی، تجاری و اشتغال در ایران؛ رفاه اقتصادی و نابرابری در ایران؛ و بازسازی مناطق زلزله زده و کاهش آسیب پذیری در ایران. وی دارای مدرک دکتری برنامه ریزی شهری و سیاست گذاری از دانشگاه راتگرز و نیز تحصیلات عالی در اقتصاد و مهندسی ست.

مهدی حسینی دانشجوی دکتری جامعه شناسی در کالج بوستون است. پیش از این، مهدی از پایان نامه‌ی فوق لیسانس جامعه شناسی خود در دانشگاه تربیت مدرس تهران با موضوع تحلیل تطبیقی تاریخی دموکراتیزاسیون در ایران و تونس دفاع کرده است. علایق پژوهشی او بر جامعه‌شناسی سیاسی، دموکراتیزاسیون و جنبش‌های اجتماعی در خاورمیانه متمرکز است.

* در رابطه با تأثیر منفی آموزش عالی زیاد از حد و مازاد تحصیلکرده بر اقتصاد می توانید به پژوهش های دکتر نادر حبیبی در دانشگاه برندایز، که در این گزارش حلقه ایران مورد پوشش قرار گرفته است، مراجعه کنید.